Il Semestre europeo e il Pacchetto di Primavera 2026

Il Semestre europeo: obiettivi e origini

Il semestre europeo è il meccanismo annuale dell'Unione europea per il coordinamento delle politiche economiche, fiscali, occupazionali e sociali tra i suoi Stati membri. 

Il Semestre europeo nasce dalla crisi economica del 2008, a seguito della quale sorse la necessità di avere una governance economica più forte e un migliore coordinamento delle politiche socioeconomiche, di bilancio e del lavoro degli Stati membri dell'Unione europea. In quel frangente, si ritenne inoltre necessario estendere il monitoraggio e il coordinamento su una scala sempre più vasta di politiche, al fine di ridurre le disparità e assicurare una stabilità diffusa.

A partire da queste ragioni e valutazioni, nel 2010 il Consiglio europeo decise di istituire ufficialmente il Semestre europeo, il cui primo ciclo è iniziato nel gennaio 2011.

Le basi giuridiche del Semestre europeo sono gli articoli 121 e 148 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). Il coordinamento delle politiche di bilancio nazionali nell'UE è stato poi ulteriormente definito dal Patto di stabilità e crescita, rafforzato con i pacchetti di regolamenti UE noti come il "Six-Pack" del 2011 e il "Two-Pack" del 2013.

Il Semestre europeo è quindi uno strumento chiave della governance economica dell'Unione europea e, dalla sua istituzione, si è evoluto includendo nel 2017 il Pilastro europeo dei diritti sociali e nel 2019 gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite.

Il quadro della governance economica è stato riformato nel 2024 per adeguarlo alle nuove esigenze derivanti dall'impatto della pandemia da COVID-19 e dall'instabilità geopolitica. Le nuove norme semplificano le regole precedenti e rafforzano la sostenibilità del debito degli Stati membri, promuovendo riforme e investimenti che, pur essendo in linea con le priorità europee, preservano la titolarità nazionale. Il nuovo quadro è incentrato sui piani strutturali di bilancio a medio termine, che gli Stati membri hanno presentato entro il 2025 e che definiscono i percorsi pluriennali di spesa netta e gli impegni di riforma. (1)

Le fasi del Semestre europeo

Il semestre segue un ciclo specifico di un anno e si caratterizza per una serie di procedure finalizzate ad allineare le politiche economiche, sociali, occupazionali, strutturali e di bilancio degli Stati membri agli obiettivi e regole concordati a livello dell'Ue. Più in generale, è un processo durante il quale le istituzioni europee forniscono agli Stati raccomandazioni, nonché indicazioni sulle modalità di attuazione delle stesse, con l’obiettivo ultimo di tutelare lo “stato di salute” delle singole economie nazionali e garantire un’efficace sorveglianza multilaterale a livello dell'UE. 

Nella pratica, il Semestre segue un ciclo ricorrente, secondo un calendario ben strutturato, come evidenziato di seguito.

Fase preparatoria (novembre-dicembre): la Commissione europea pubblica il Pacchetto d'autunno con cui sono fissate le priorità economiche e sociali dell'UE e vengono forniti agli Stati membri orientamenti strategici per l'anno successivo.

Prima fase (gennaio-marzo): sulla base di quanto previsto dal Pacchetto d'autunno, vengono definiti da Consiglio dell'UE, Parlamento europeo e Consiglio europeo gli orientamenti politici a livello europeo.

Seconda fase (aprile-luglio): si svolge la "fase nazionale" relativa agli orientamenti specifici per ogni Paese. Ad aprile gli Stati membri definiscono obiettivi, priorità e piani di riforma e di investimento e redigono una relazione annuale sui progressi compiuti. Successivamente la Commissione presenta il Pacchetto di primavera, che comprende le relazioni per Paese e le raccomandazioni specifiche per Paese.

Terza fase (agosto-dicembre): gli Stati membri, in sede di definizione del bilancio nazionale per l'anno successivo, sono invitati a tenere conto delle raccomandazioni ricevute nelle fasi precedenti. Quando a novembre la Commissione fornisce una panoramica della situazione economica per l'anno successivo, inizia un nuovo ciclo del Semestre europeo.

Pacchetto di Primavera del Semestre europeo 2026: una tabella di marcia per la resilienza economica e la coesione sociale

Il 3 giugno 2026 la Commissione europea ha adottato il Pacchetto di primavera del Semestre europeo 2026, segnando l'avvio della fase nazionale del ciclo annuale. In un contesto caratterizzato da profonda incertezza geopolitica e da un'intensificazione della competizione globale, il pacchetto stabilisce orientamenti politici per gli Stati membri, con particolare attenzione al rafforzamento della competitività, dell'autonomia strategica, nonché della resilienza economica e sociale e della coesione dell'UE, senza sacrificare la sostenibilità di bilancio.

L'aggravarsi delle tensioni globali e l'acuirsi dei rischi per la sicurezza e delle sfide legate al clima, unitamente alla volatilità dei prezzi dell'energia, aggravata dalla crisi in Medio Oriente scoppiata nel febbraio 2026, e alle persistenti pressioni sul costo della vita, continuano a pesare sull'economia europea, con ripercussioni sia sulle famiglie che sulle imprese. In risposta, questo pacchetto di primavera, in linea con la Bussola per la competitività dell'Unione, si concentra sullo sfruttamento del pieno potenziale del mercato unico, sull'eliminazione del divario in materia di innovazione, sull'accelerazione della decarbonizzazione e sulla riduzione delle dipendenze strategiche, promuovendo allo stesso tempo l'occupazione e le competenze, affrontando la crisi abitativa e garantendo l'equità e la coesione sociale.

Per realizzare queste priorità sono necessarie riforme e investimenti duraturi in tutta l'Unione. Il dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF), la politica di coesione e altri strumenti di finanziamento dell'UE continuano a svolgere un ruolo centrale nel sostenere gli sforzi di riforma e gli investimenti strategici degli Stati membri. Con la conclusione del dispositivo per la ripresa e la resilienza prevista per il 2026, il ciclo del semestre europeo è passato a una serie consolidata di raccomandazioni specifiche per Paese, fornendo orientamenti sulle priorità strutturali in ciascuno Stato membro sulla base di un'analisi più ampia.

Generalmente, il Pacchetto di primavera è composto da una serie di documenti.

Una comunicazione che riassume gli elementi principali del pacchetto e ne illustra il contesto politico e le priorità trasversali.

Le relazioni per Paese, che analizzano gli sviluppi economici e sociali in ciascuno Stato membro e valutano in che misura i Paesi abbiano attuato l'ampia serie di raccomandazioni specifiche adottata dal Consiglio nel 2025. Quest'anno, per la prima volta in assoluto, ogni relazione per Paese include un allegato specifico sull'edilizia abitativa, con un'analisi approfondita del mercato immobiliare in ciascuno dei 27 Stati membri.

Le raccomandazioni specifiche per Paese, elaborate dalla Commissione sulla base delle relazioni per Paese, dei programmi nazionali di riforma e dei programmi di stabilità o convergenza presentati dagli Stati membri in aprile. Con il completamento del periodo di attuazione del dispositivo per la ripresa e la resilienza, le raccomandazioni non invitano più gli Stati membri ad accelerarne l'attuazione, ma includono una raccomandazione generale a tutti gli Stati di garantire la continuità delle riforme e degli investimenti già realizzati nell'ambito del dispositivo.

Una proposta di orientamenti in materia di occupazione che fissa priorità comuni per le politiche nazionali occupazionali e sociali, al fine di renderle più eque e inclusive. Gli orientamenti 2026 aggiungono nuovi elementi incentrati sul miglioramento della qualità del lavoro, sugli investimenti nel capitale umano per la competitività e l'autonomia strategica, e sulla lotta alla povertà e all'esclusione sociale in linea con la Strategia UE contro la povertà.

Ulteriori documenti: il Pacchetto include n la proposta di avvio di una procedura per i disavanzi eccessivi nei confronti della Bulgaria una relazione a norma dell'articolo 126, paragrafo 3, del TFUE che valuta la conformità di Bulgaria, Estonia, Germania, Lettonia e Slovenia al criterio del disavanzo stabilito dal Trattato, co ia; la raccomandazione di abrogazione della medesima procedura per Malta, il cui deficit è rientrato sotto il 3% del PIL nel 2025; e la valutazione del piano strutturale di bilancio a medio termine riveduto dei Paesi Bassi, presentato a seguito della formazione di un nuovo governo.

La novità del pacchetto 2026: la clausola di salvaguardia nazionale estesa alla resilienza energetica. Il Pacchetto 2026 introduce un elemento inedito rispetto all'anno precedente. Su richiesta degli Stati membri, l'ambito di applicazione della clausola di salvaguardia nazionale (National Escape Clause/NEC), già attivata nel 2025 nell'ambito del piano ReArm Europe e oggi in vigore per 17 Stati membri, con la Spagna in attesa di approvazione del Consiglio, può essere esteso per includere le misure adottate dal febbraio 2026 che riducono la dipendenza dalle importazioni di combustibili fossili. Nell'ambito dell'attuale massimale dell'1,5% del PIL per la spesa supplementare di difesa, si applicherà specificamente alle misure di resilienza energetica un massimale annuo dedicato dello 0,3% del PIL per il periodo 2026-2028, con un massimale cumulativo dello 0,6% del PIL per lo stesso periodo. Le misure ammissibili sono volte a ridurre la dipendenza dai combustibili fossili, l'accelerazione dell'elettrificazione, gli investimenti nelle reti e nello stoccaggio di energia elettrica, e l'espansione delle fonti di energia pulita. La Commissione sottolinea che tutte le salvaguardie di sostenibilità di bilancio rimangono pienamente in vigore.

Pacchetto di Primavera 2026: uno sguardo all'Italia

Per quanto riguarda l'Italia, sulla base della relazione per Paese (2026 Country Report, Italy), la Commissione ha confermato che il governo ha adottato misure efficaci nell'ambito della procedura per disavanzo eccessivo e, in questa fase, non propone ulteriori passi. Il dossier resta aperto insieme a quello di altri otto Stati membri, Belgio, Francia, Ungheria, Austria, Polonia, Romania, Slovacchia e Finlandia, ma senza un aggravamento immediato. La Commissione ha tuttavia raccomandato al Consiglio di invitare l'Italia a garantire che la spesa netta rispetti il percorso correttivo, dopo aver rilevato che la crescita della spesa netta nel 2025 è risultata superiore ai massimali raccomandati, sebbene solo marginalmente in termini cumulativi (2).

Il quadro macroeconomico resta sotto pressione su più fronti. Il deficit italiano è sceso al 3,1% del PIL nel 2025, sostenuto principalmente dalla crescita delle entrate grazie all'aumento dell'occupazione e dei salari, e la Commissione prevede una correzione al 2,9% nel 2026 e nel 2027, in linea con la scadenza stabilita dal Consiglio. Il debito pubblico rimane tuttavia il nodo centrale: dopo il calo post-pandemia, il rapporto debito/PIL ha ricominciato a salire nel 2024 e le previsioni lo collocano al 137,1% nel 2025, al 138,5% nel 2026 e al 139,2% nel 2027. A pesare sono il costo del servizio del debito, l'impatto ritardato dei crediti fiscali edilizi degli anni precedenti e la spesa proiettata in aumento per l'invecchiamento della popolazione, in particolare per le pensioni. L'Italia è inoltre tra i Paesi segnalati per squilibri macroeconomici, perché dati EUROSTAT hanno rilevato un disavanzo pari al 3.1%. La procedura è stata sospesa in quanto Bruxelles ha stabilito che, per ora, "non è necessario intraprendere ulteriori azioni" poiché il Governo ha adottato misure correttive efficaci (3), inoltre ha richiesto ed ottenuto la flessibilità derivante dalla clausola di salvaguardia nazionale pari allo 0,3% del PIL per spese supplementari per la resilienza strutturale del sistema energetico e l'accelerazione della transizione dai combustibili fossili.

Le istituzioni europee hanno esortato il governo italiano a portare avanti sei specifici interventi nel biennio 2026,2027.

1. Sostenibilità di bilancio, sistema fiscale e invecchiamento demografico. L'Italia deve migliorare la qualità della spesa pubblica e garantire la sostenibilità fiscale a lungo termine, anche attraverso l'uso sistematico delle revisioni di spesa. La spesa pubblica totale ammontava al 50,4% del PIL nel 2024, sopra la media UE del 49,1%, con una quota significativa assorbita dalla protezione sociale, in particolare le pensioni, e dagli interessi sul debito, lasciando spazio limitato ad altre priorità. Al contempo, alcune voci favorevoli alla crescita, come istruzione e sanità, sono diminuite in quota sulla spesa complessiva rispetto al 2019. Il sistema fiscale va reso più favorevole alla crescita mediante il contrasto all'evasione fiscale, la riduzione del cuneo fiscale sul lavoro, l'eliminazione delle spese fiscali ingiustificate, incluse quelle legate all'IVA e ai sussidi dannosi per l'ambiente, e l'aggiornamento dei valori catastali nell'ambito di una più ampia revisione delle politiche abitative. Nel quadro del Piano strutturale di bilancio a medio termine, l'Italia si è impegnata a ridurre ulteriormente il cuneo fiscale entro il 2026 e a ridurre le spese fiscali di circa 7,5 miliardi di euro entro il 2028 rispetto al 2019. È inoltre fondamentale attutire gli effetti dell'invecchiamento della popolazione sulla crescita potenziale e sulla sostenibilità fiscale: nel 2024 l'Italia registrava uno dei tassi di fertilità più bassi nell'UE (1,18 figli per donna contro una media UE di 1,34) e la quota di over 65 aveva raggiunto il 24,7% nel 2025, contro una media europea del 22%. Si chiede di applicare misure che favoriscano un'età pensionabile effettiva più elevata, limitando il ricorso ai regimi di prepensionamento.
2. Competitività, innovazione e divario territoriale. La Commissione chiede di colmare il divario europeo in materia di innovazione e stimolare gli investimenti in ricerca e sviluppo. La spesa delle imprese in R&S si attestava allo 0,79% del PIL nel 2024, ben al di sotto della media UE dell'1,49%, mentre il sostegno pubblico alla R&S privata restava allo 0,09% del PIL contro lo 0,23% di media OCSE. Le imprese con meno di 20 addetti generano il 34% del valore aggiunto in Italia contro il 26,1% nella UE: una frammentazione strutturale che comprime innovazione e produttività, ancora più pronunciata nel Mezzogiorno. Le raccomandazioni includono il rafforzamento dei collegamenti tra imprese e università, il miglioramento dell'accesso ai finanziamenti per le start-up e le scale-up, la commercializzazione dei risultati della ricerca universitaria e l'adozione di una strategia industriale capace di ridurre il persistente divario tra Nord e Mezzogiorno. L'Italia dispone di un elevato risparmio privato, la ricchezza finanziaria netta delle famiglie ammontava a circa 5.000 miliardi di euro, pari al 226% del PIL nel 2024, ma le imprese continuano a dipendere in larga misura dal credito bancario, con la capitalizzazione di Borsa al 39,4% del PIL nel settembre 2025, ben al di sotto della media UE del 70%.
3. Pubblica amministrazione, giustizia e mercato unico. Il governo è chiamato a migliorare l'efficienza della pubblica amministrazione, riducendo gli oneri burocratici e potenziando i servizi pubblici digitali. Il 41% delle imprese italiane dichiara insoddisfazione nei confronti della pubblica amministrazione, la quota più alta nell'UE e ben al di sopra della media europea del 24%. La capacità amministrativa è caratterizzata da disparità regionali tra le più ampie dell'UE, con vincoli particolarmente evidenti a livello locale, soprattutto nelle regioni meridionali. Nel sistema giudiziario, nonostante i progressi registrati nell'ambito del PNRR, con una riduzione dell'arretrato penale di circa il 95% per i procedimenti pendenti dal 31 gennaio 2020, la durata media dei procedimenti civili e commerciali rimane tra le più elevate nell'UE. La Commissione chiede di consolidare i risultati raggiunti, affrontare le carenze di magistrati e personale amministrativo, proseguire nella digitalizzazione e rimuovere le restrizioni alla concorrenza nei servizi pubblici locali, nei servizi alle imprese e nel comparto ferroviario.
4. Transizione energetica e resilienza climatica. La Commissione invita l'Italia ad accelerare la diffusione delle energie rinnovabili, rafforzare le reti elettriche e la capacità di stoccaggio, e migliorare l'efficienza energetica in edifici, trasporti e industria. I combustibili fossili rappresentavano il 51% del mix elettrico italiano nel 2025, contro il 29% nella UE, con il gas naturale che ha fissato il prezzo dell'elettricità nel 61,4% delle ore nel 2024. Nel primo semestre 2025, l'Italia registrava il quarto prezzo dell'elettricità più alto nell'UE per le famiglie e il sesto per le grandi imprese, con un rapporto elettricità/gas di 3,7 per le grandi aziende contro una media europea di 3,0. Il Piano Nazionale Energia e Clima richiede l'installazione di ulteriori 70 GW di capacità rinnovabile entro il 2030 rispetto al 2022, ma la crescita è lenta: la capacità solare ha aggiunto circa 5,7 GW annui contro i 54 GW necessari in totale, mentre l'eolico è rimasto stagnante. Eventuali misure di sostegno per i rincari energetici devono essere temporanee, mirate e fiscalmente sostenibili, e non devono aumentare la domanda di combustibili fossili. Si chiede inoltre di affrontare i rischi climatici e idrogeologici attraverso un maggiore coordinamento istituzionale, con un fabbisogno di investimenti per l'adattamento stimato in oltre 10 miliardi di euro l'anno fino al 2050.
5. Qualità del lavoro, contrasto al lavoro sommerso e istruzione. La Commissione chiede di promuovere posti di lavoro di qualità rendendo il mercato del lavoro più equo, sostenendo il dialogo sociale e la contrattazione collettiva. Nel 2025, l'11,3% dei lavoratori era in regime di contratto temporaneo involontario (UE: 6,4%) e l'8,5% in part-time involontario (UE: 3,3%), con il 42,2% dei lavoratori coperti da contratti collettivi scaduti e un'attesa media di rinnovo di 18,2 mesi. Il lavoro sommerso riguardava circa 3,13 milioni di posti di lavoro a tempo pieno equivalente nel 2023, pari a un tasso di irregolarità del 12,7%. Nel settore dell'istruzione, la quota di 25-34enni con titolo terziario era del 31,1%, la seconda più bassa nell'UE (media UE: 44,8%), con il 43,8% degli studenti che non completava il percorso di laurea triennale entro i tempi teorici aumentati di tre anni. Si chiede di rafforzare competenze di base, formazione professionale, apprendimento degli adulti e competenze digitali e STEM a tutti i livelli di istruzione.
6. Welfare, sanità, coesione sociale e politiche abitative. La Commissione chiede di migliorare l'efficacia dei sistemi di protezione sociale nel ridurre la povertà e di garantire un accesso tempestivo a un'assistenza sanitaria accessibile. La quota di persone a rischio di povertà o esclusione sociale si attestava al 22,6% nel 2025, tra le più elevate nell'UE, con il 27,1% per i minori. Nel 2024, il 9,9% della popolazione ha dichiarato di aver rinunciato a cure mediche necessarie (contro il 6,3% del 2019), con la spesa out-of-pocket significativamente superiore alla media UE (23,7% contro il 14,9% della spesa sanitaria totale nel 2023). Per la prima volta, il Pacchetto 2026 dedica all'Italia un allegato specifico sulla questione abitativa: la spesa pubblica per l'edilizia sociale è pari allo 0,04% del PIL contro lo 0,3% della media UE, i rapporti affitto/reddito raggiungono il 76% a Milano, il 65% a Roma e il 48% a Bologna, e il 19,4% degli affittuari si trova in condizioni di sovraccarico dei costi abitativi (4). Vengono chieste riforme per aumentare l'offerta di edilizia a prezzi accessibili, aggiornare i valori catastali, attualmente non allineati ai valori di mercato, con le prime abitazioni esenti dall'imposta sulla proprietà, e contrastare il mantenimento di immobili sottoutilizzati.

(1) La spesa netta è definita all'articolo 2, punto 2, del regolamento (UE) 2024/1263 come spesa pubblica al netto di: i) spesa per interessi; ii) misure discrezionali sul lato delle entrate; iii) spesa per i programmi dell'Unione interamente finanziata dai fondi dell'Unione; iv) spesa nazionale per il cofinanziamento di programmi finanziati dall'Unione; v) componente ciclica della spesa per i sussidi di disoccupazione; vi) misure una tantum e altre misure temporanee. Per garantire la parità di trattamento, gli Stati membri che avrebbero già potuto avvalersi pienamente della flessibilità prevista dalla NEC per la difesa potranno beneficiare di una flessibilità aggiuntiva temporanea alle stesse condizioni, a condizione che i rischi complessivi per la sostenibilità di bilancio rimangano contenuti. Fonte: COM(2026) 200 final, pp. 5,6.

(2) Sulla base dei dati Eurostat, il disavanzo delle amministrazioni pubbliche italiane è sceso dal 3,4% del PIL nel 2024 al 3,1% nel 2025. Le Previsioni economiche di primavera 2026 della Commissione proiettano un disavanzo del 2,9% del PIL sia nel 2026 che nel 2027, in linea con la scadenza stabilita dal Consiglio per la correzione del disavanzo eccessivo. Fonte: COM(2026) 200 final, nota 12, p. 6.

(3) Il Governo italiano ha presentato alla Commissione europea il Piano strutturale di bilancio a medio termine il 15 ottobre 2024; il 14 gennaio 2025 il Piano è stato approvato dal Consiglio dell'Unione europea. La Commissione ha valutato l'attuazione delle tappe fondamentali degli impegni di riforma e investimento, incluso quello relativo all'aumento della spesa pubblica in R&S: le stime preliminari delle autorità italiane indicano che la spesa in R&S in termini di GERD avrebbe raggiunto lo 0,59% del PIL nel 2025, suggerendo il rispetto dell'obiettivo. Fonte: COM(2026) 200 final, p. 37; 2026 Country Report , Italy, sezione 1.

(4) Il Piano abitativo italiano, adottato nel maggio 2026, mira al recupero del patrimonio di edilizia residenziale pubblica e al sostegno all'edilizia a prezzi accessibili con il coinvolgimento del settore privato. Fonte: 2026 Country Report , Italy, sezione 4 e Annex 16.